Совершенствование закупок в строительстве – мнение строительного сообщества


10 сентября 2020 года в рамках деловой программы XIX Всероссийского съезда саморегулируемых организаций в г. Санкт-Петербург состоялся круглый стол «Совершенствование закупок в строительстве». Модератором выступил Вице-президент, член Совета НОСТРОЙ Мороз Антон Михайлович. Во вступительном слове он обозначил важность обсуждаемой темы, ее актуальность в «межпандемийный период», когда строители ищут новые возможности для выхода из создавшейся кризисной ситуации.
С основным докладом о последних изменениях в системе закупок строительных работ выступила управляющий партнер Fortis Group (www.fortis-audit.ru) и председатель Подкомитета по конкурентным процедурам в строительстве Комитета по развитию строительной отрасли и контрактной системе НОСТРОЙ Лезина Екатерина:

2020 год был очень богат на изменения в закупочной системе в целом и в закупках строительных работ в частности.
Прежде всего, хотелось бы, конечно, обсудить переход на конкурс при определении исполнителя строительных работ.
Как известно, уже более десяти лет гос. закупки строительных работ могут осуществляться только посредством проведения аукционов, где единственным критерием выбора победителя является цена.
Такой подход регулярно подвергается критике в строительном сообществе, ведь помимо цены существенными критериями являются и качество работ, и квалификация подрядчика. Хотя, в теории, не понятно, каким образом это может происходить. Ведь качество работ определяется проектной документацией, а организация, не имеющая сопоставимого опыта, в принципе не может быть допущена до участия в аукционе. Так что причина низкого качества строительства и срыва сроков реализации проектов лежит, на мой взгляд, несколько в другой плоскости. А именно:
- в неспособности большого числа заказчиков квалифицированно и в полном объеме управлять контрактом на строительство, в том числе производить надлежащим образом приемку по качеству,
- низкое качество ПСД,
- в невозможности в ряде случаев проверить подлинность документов, представленных участников в качестве подтверждения наличия опыта,
- строительные расценки и авантюризм некоторых строительных организаций,
- пассивное отношение правоохранительных органов ко всякого рода мошенникам, сделавшим из срыва закупок себе бизнес.
На что действительно негативное влияние оказывает аукционный способ осуществления закупок строительных работ, вынуждающий давать цену все ниже и ниже, так это на возможности развития строительства, как отрасли.
Во-первых, отсутствует мотивация к развитию. Зачем? Если качество твоего персонала, материально-технической базы, применение современных технологий, способных повысить скорость строительства или долговечность объекта, и многое другое никому не нужно. Никто этим не интересуется. Не оценивает.
А во-вторых, на это просто нет денег, так как государственные строительные расценки итак не дают заработать (в убыток бы не уйти), так еще и на аукционе скинуть нужно.
Поэтому, ставя цену преимущественным критерием, наше государство просто ведет себя не «по государственному».
Но и строительное сообщество, и сообщество заказчиков снова и снова винили во всем способ выбора исполнителя – аукцион.
И вот наконец-то законодатель решил прислушаться к мнению строителей. С 1 сентября заказчики могут осуществлять закупки в рамках Федерального закона №44-ФЗ на строительство, реконструкцию, капремонт и снос объектов капитального строительства (то есть тогда, когда есть ПСД) не только путем проведения электронных аукционов, но и электронных конкурсов.
Однако это далеко не тот конкурс, который так ждали строители и заказчики, и вот почему:
Особенности нового строительного электронного конкурса по ч.68 ст.112 44 ФЗ
 проводится при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, т.е. только там, где есть ПСД;
 единственным критерием оценки помимо цены контракта может быть «опыт участника» с максимальной значимостью в 40%
 В рамках критерия опыта: будет оцениваться исключительно:
а) общая стоимость исполненных контрактов (договоров);
б) общее количество исполненных контрактов (договоров);
в) наибольшая цена одного из исполненных контрактов (договоров).
 использовать показатели оценки, связанные с квалификацией трудовых ресурсов, обеспеченностью материально-техническими ресурсами (производственными мощностями, технологическим оборудованием), трудовыми ресурсами и деловой репутацией подрядчика, не допускается.
 первая часть заявки - исключительно «согласие», не допускается использование критерия «качество работ».
 подача окончательных предложений о цене контракта (переторжка) не осуществляется, т.е. первоначально поданное ценовое предложение будет и окончательным.
 доп.требования к участникам согласно ПП РФ 99 не устанавливаются, это следует из текста самого Постановления, оно не распространяется на конкурсы.
Таким образом, цена контракта по-прежнему остается решающим фактором (60% значимости) при выявлении победителя закупки.
При этом, необходимо отметить, что и при проведении электронных аукционов опыт участника также необходим, но в рамках предквалификационных требований в соответствии с ПП РФ от 4 февраля 2015 года №99.
Теперь же, опыт подрядчика оценивается только в рамках критерия, т.е. отсутствие такого опыта не может послужить основанием для недопуска к конкурсу.
Иными словами, принять участие в таких конкурсах сможет любая компания, не обладающая даже минимальным опытом выполнения строительно-монтажных работ. И в случае подачи ею ценового предложения с достаточно большим снижением такая компания может стать победителем, проиграв по критерию «опыт» (40% значимости), но выиграв по критерию «цена контракта» (60% значимости).

Таким образом, электронный конкурс в том виде, в котором он представлен сейчас, не имеет значимых преимуществ перед привычным всем электронным аукционом, который к тому же гораздо проще для Заказчика с точки зрения его проведении. Кроме того, аукцион в большинстве случаев (при цене до 2 млрд) еще и короче. Так что я буду очень сильно удивлена, если при принятии решения о способе закупки строительных работ заказчик будет выбирать конкурс. А, значит, глобально ничего не изменится.
На какие еще изменения я хотела бы обратить внимание участников конференции.

1. Минстрой России утвердил порядок определения НМЦК при осуществлении закупок работ и услуг в сфере градостроительной деятельности Приказ Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр (вступил в силу 15 февраля 2020 года)
Теперь заказчики обязаны использовать:
- индексы фактической инфляции (индексы росстата) для пересчета сметной стоимости из уровня цен на дату утверждения проектной документации в уровень цен на дату определения НМЦК;
- индексы прогнозной инфляции (индексы дефляторры Министерства экономического развития - для пересчета сметной стоимости из уровня цен на дату определения НМЦК в уровень цен соответствующего периода реализации проекта.
Правда заказчики не понимают, что им делать с полученной при этой методике ценой, если денег сколько было выделено, столько и будет. И никто нисколько их не добавит.

2. Снижение финансовой нагрузки на участников закупок
По-настоящему ценными изменениями исполнители государственных и муниципальных контрактов на строительство, реконструкцию и ремонт посчитали именно эти изменения.
Размер обеспечения контракта (ОК) можно устанавливать в сниженном размере:
I) в обычных случаях:
Размер ОК - от 0,5 до 30 % НМЦК (в прошлой редакции закона – от 5 % до 30 %), есть нюансы:
- если предусмотрен аванс - ОК не менее чем в размере аванса;
- если контрактом предусмотрен аванс и такой аванс подлежит КС - ОК в размере от 0,5 до 30 % от НМЦК уменьшенной на размер аванса;
II) если все расчеты по контракту подлежат КС:
- заказчик вправе вообще не устанавливать требование ОК;
если устанавливает, то размер ОК - до 10 % НМЦК;
III) если контракт заключается по результатам закупки среди СМП, СОНКО:
- до 31.12.2020 заказчик вправе не устанавливать требование ОК, за исключением если есть аванс;
- если устанавливает, размер ОК как и в обычных случаях, но рассчитывается от цены заключаемого контракта (! не от НМЦК);
Изменения вступили в силу с 01.07.2020, но могут иметь обратную силу (по соглашению сторон контракта). Однако заказчики в 90% случаев на обращения подрядчиков отвечают отказом в применении данной нормы. Так что масштабного позитивного эффекта снова не случилось.
Установление обеспечения гарантийных обязательств – право заказчика, а не обязанность
Правительство временно в 2020 году разрешило увеличить размер авансирования по госконтрактам до 50% - ПП РФ от 30 апреля 2020 года № 630
3. ужесточили антидемпинговые меры. Не получат аванс участники аукционов и конкурсов, предложившие цену контракта на 25 и больше процентов ниже, чем НМЦК
4. введены новые возможности для изменения существенных условий контрактов:
• возможно изменить не только объем, но и вид выполняемых работ. При этом цена не должна вырасти или уменьшиться более чем на 10%.
• возможно однократно продлить срок, если сроки нарушены по вине подрядчика или по независящим от сторон обстоятельствам (потребовалось доработать проектную документацию). Дополнительное время не должно превышать исходного срока.
• возможно увеличить срок и цену контракта на 30%, если возникли независящие от сторон препятствия (потребовалось доработать проектную документацию), при соблюдении следующих условий: срок исполнения не менее года, цена 100 млн руб. и выше, есть решение правительства, высшего исполнительного органа региона или местной администрации.
• в 2020 году по соглашению сторон (без ограничений) допускается изменение срока исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) размера аванса, если при его исполнении в связи с распространением коронавирусной инфекции, а также в иных случаях, установленных Правительством, возникли независящие от сторон обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения (ч. 65 ст. 112 44 ФЗ)
5. пеня исчисляется не от цены всего контракта, а от цены отдельного этапа, если контрактом предусмотрена этапность (ч. 7 ст. 34 44-ФЗ)

Кроме того, многие уже наверняка слышали о грядущих масштабных изменениях в Закон № 44-ФЗ. Речь об «оптимизационном» пакете поправок. Законопроект подготовлен Минфином России совместно с ФАС и Казначейством и в данный момент находится на согласовании в Правительстве, вступление поправок ожидается к 1 января 2021 года.

Проектом предусмотрено:
 Упрощение порядка проведения закупок;
 Сокращение до 3 способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (конкурс, аукцион, запрос котировок);
 усиление требований к квалификации участников закупок – вводятся требования, допускающие к будущим закупках только тех участников, которые ранее исполнили контракты по 44 ФЗ или 223 ФЗ в размере не менее 20 % от стоимости закупки ("универсальная стоимостная предквалфиикация");
 создание реестра квалифицированных подрядчиков и (или) применение рейтинга деловой репутации участников закупок;


 Распространение электронного документооборота с использованием ЕИС на всех этапах осуществления закупок, в том числе путем формирования акта приемки;
 Расширение круга участников закупки, которые обязаны заключить контракт при уклонении победителя (первые три участника будут обязаны заключить контракт, сейчас - обязанность заключения контракта только участника, занявшего 1 место., второй - вправе);

С нашей точки зрения, государство, как основной инвестор (а по оценкам НОСТРОЙ по правилам, регулируемым государством (44-фз, 223-фз и 615-ФЗ) размещается до 70% всех денежных средств на стройку), должно начать себя вести по государственному. И требовать за свои деньги большего эффекта, чем решение конкретной локальной задачи, не допуская коррупции.
Тогда и строительство станет драйвером развития экономики, и престиж строительных специальностей снова вырастет.
Далее с докладом о текущей ситуации с размещением и исполнения госзаказа в на стройку регионе выступил первый заместитель председателя Комитета по строительству Администрации Санкт-Петербурга Михайлов Дмитрий Михайлович. Он отметил, что позитивно оценивает переход от аукционов к конкурсам при закупке строительных работ, но ожидает расширения перечня нестоимостных критериев (материально-техническая база, квалификация и достаточная численность персонала для реализации конкретного проекта, наличие собственных или арендуемых офисных площадей и т.д.).
Наличие у строительной отрасли в настоящее время качественного лоббиста в виде Национального объединения строителей отметил в своем выступлении директор правового департамента министерства Олег Сперанский.
«НОСТРОЙ проводит колоссальную работу, в частности, по формированию комфортных для бизнеса условий прохождения закупочных процедур. Так, разработанные при участии профсообщества и вступившие в силу 1 сентября изменения в 44-ФЗ теперь позволяют заказчику выбирать исполнителя, а не работать с кем получится», - подчеркнул он.
Кроме того, Олег Сперанский рассказал о направлениях работы Минстроя по дальнейшему совершенствованию системы госзакупок в целом и на упрощение доступа членов саморегулируемых организаций (СРО) к проводимым аукционам или конкурсам, в частности. Так, на фоне цифровизации всей отрасли рассматривается создание электронного учета обязательств СРО. «Модель сейчас обсуждается с НОСТРОЙ и НОПРИЗ. Суть ее в том, что заказчик будет видеть, в каком СРО состоит претендент на контракт, соответствует ли он необходимым критериям. Это будет своего рода обратная связь с подрядчиками», - пояснил он.
По словам Олега Сперанского, также министерство изучает возможность отмены требования о банковской гарантии для подрядных организаций по госконтрактам стоимостью менее 60 млн рублей при строительных работах и до 25 млн рублей при проектировании. Данная мера может снизить расходы стройкомпаний, а качество выполняемых работ по таким проектам будет гарантироваться компфондами СРО. Также Минстрой обсуждает с профсообществом идею рейтингования подрядчиков, проектировщиков, изыскателей. «Речь идет о рейтингах не принудительного, а информационного характера», - подчеркнул глава департамента.
Кузенский Антон Владимирович – член Президиума СРО Ассоциация «Строители Крыма», директор ООО «ГАРАНТ-С» - затронул практические вопросы применения и реализации мер по продлению сроков исполнения контрактов и увеличению стоимости исполнения контрактов, предусмотренных Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». А также внес предложение выдавать 1 выписку для участия в 1 закупке. Только таким образом СРО сможет обеспечивать, как то предусмотрено Градостроительным кодексом РФ, исполнения государственных и муниципальных контрактов своими членами. В этом предложении Антона Владимировича активно поддержал Генеральный директор НП «Сахалинское региональное объединение строителей» Валерий Павлович Мозолевский, давно выступающий за приведение в соответствие контрактной системы градостроительному кодексу РФ и повышению значимости СРО в закупочных процедурах.
Хотелось бы еще упомянуть выступление заместителя директора Дирекции по строительству Севастопольского государственного университета ЛОКОТЯ Дениса Игоревича, в котором была обозначена еще одна злейшая проблема действующей системы госзаказа – невозможность получить банковскую гарантию на исполнение контракта. Особенно остро эта проблема стоит в Республике Крым и г. Севостополе. Где банковскую гарантию нельзя получить СОВСЕМ.
Были и другие интересные выступления. Про страхование от неисполнения госконтракта, про блок поправок, подготовленный НОСТРОЙ и про инновации в сфере малых закупок.
Дискуссия получилась очень интересной и продуктивной.