Казначейское обеспечение обязательств. Аванс без доверия.

Существующие реалии ставят перед руководством страны серьезные задачи, требуют поиска эффективных финансовых инструментов и корректировки существующих бюджетных процессов. В качестве механизмов, позволяющих достичь обозначенных целей, применяется казначейское сопровождение целевых средств и казначейское обеспечение обязательств (казначейский аккредитив) (далее – КОО). На официальном сайте Правительства РФ, целями разработки указанных инструментов являются - улучшение механизмов реализации положений бюджетного законодательства, в том числе, в части повышения эффективности расходов бюджетов всех уровней, а также, сокращение дебиторской задолженности федеральных органов исполнительной власти.

Министерство финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) совместно с Федеральным казначейством Российской Федерации представляют КОО как безболезненную замену авансовым платежам. Авансы в классическом виде, зарекомендовали себя не с лучшей стороны потому что в результате авансовых платежей возникает дебиторская задолженность бюджета, а также возникает риск вывода полученных авансов и последующего исчезновения (банкротства) лица, получившего такой аванс. В результате чего, существенно снизилось доверие государства  к исполнителям крупных госконтрактов, получающих авансы, и возникла идея разработки механизма КОО.

В законодательстве отсутствует прямое определение термина «казначейское обеспечение обязательств», что порождает определенные сложности, в первую очередь, для исполнителей госконтрактов, а также соисполнителей и их контрагентов. 

Хотелось бы сразу отметить, что Минфин РФ, вместо создания прозрачного порядка применения КОО на практике совершенствования указанного порядка, планирует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ [1], дополнив его таким понятием как «казначейское обеспечение обязательств». Цель законопроекта - закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации новых положений об осуществлении казначейского сопровождения, бюджетного мониторинга и о применении казначейского обеспечения обязательств. Для чего это нужно? Мне не понятно. Можно подумать, что это внесет какую-то ясность, но нет. В общем, давайте продолжим…

Планируется дополнить Бюджетный кодекс РФ статьей 242.22, часть 1 которой будет содержать следующее:

«Казначейское обеспечение обязательств является документом (не являющимся ценной бумагой), который выдается Федеральным казначейством для подтверждения обязанности Федерального казначейства обеспечить оплату обязательств получателя бюджетных средств в пределах суммы, необходимой для оплаты указанных обязательств, возникающих при исполнении государственных  контрактов о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, иных договоров (соглашений), источником финансового обеспечения исполнения которых являются средства соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также в иных случаях, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, актами Правительства Российской Федерации».

Согласно положениям части 8 статьи 5 Федерального закона от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (далее – Закон о бюджете на 2020 год), казначейское обеспечение обязательств – это перечисление средств по оплате обязательств Юр.лиц в пределах суммы, необходимой для оплаты фактически поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.

В то же время, из положений пункта 2 Порядка осуществления КОО при казначейском сопровождении целевых средств, утвержденного Приказом Минфина России от 13.12.2019 № 232н следует, что казначейское обеспечение обязательств – это документ, подтверждающий обязанность Федерального казначейства обеспечить оплату обязательств государственного заказчика (главного распорядителя средств федерального бюджета) в пределах суммы, необходимой для оплаты указанных обязательств, возникающих при исполнении государственных контрактов, соглашений, нормативных правовых актов о предоставлении субсидий, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства.

Итак, в большинстве случаев КОО – это документ, который подтверждает, что казначейство исполнит обязательства по оплате. Но также КОО – это форма расчетов между контрагентами.

Из положений части 9 статьи 5 Закона о бюджете на 2020 год следует, что КОО может осуществляться как при казначейском, так и при банковском сопровождении средств. Учитывая то, что на момент написания настоящей статьи (II квартал 2020 года) случаи осуществления КОО при банковском сопровождении не определены, рассмотрим условия осуществления КОО при казначейском сопровождении.

 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Основными документами, устанавливающими порядок осуществления КОО при казначейском сопровождении средств в 2020 году, являются:

Федеральный закон от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»;

Постановление Правительства РФ от 24.12.2019 № 1803 «Об особенностях реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»;

Приказ Минфина России от 13.12.2019 № 232н «Об утверждении Порядка осуществления казначейского обеспечения обязательств при казначейском сопровождении целевых средств»;

Приказ Казначейства России от 25.11.2019 № 34н «Об утверждении форм документов, применяемых при казначейском обеспечении обязательств при казначейском сопровождении целевых средств, и порядка их заполнения». Необходимые формы и порядок их заполнения в 2020 г. утверждены Приказом Казначейства России от 09.01.2020 № 6н. Приказ находится на регистрации в Минюсте России. Тем не менее Казначейство России указывает, что его уже можно применять (Письмо от 09.01.2020 № 07-04-05/22-59).

 

НЕМНОГО ИСТОРИИ

Правительство РФ, приняв Постановление от 30.12.2017 № 1705 «Об особенностях реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (далее – Постановление № 1705) внесло определенную неясность в вопрос применения казначейского обеспечения обязательств. Положениями пункта 6 Постановления № 1705 установлено:

«в случае, если получателями средств федерального бюджета в заключаемых ими в 2018 году договорах (государственных контрактах) предусматривается условие о казначейском обеспечении обязательств в размере до 100 процентов суммы договора (государственного контракта), при включении условий о казначейском сопровождении для осуществления расчетов по ним в сумме не менее предусмотренной договором (государственным контрактом) суммы казначейского обеспечения обязательств получатели средств федерального бюджета не вправе предусматривать в таких договорах (государственных контрактах) авансовые платежи».

Положениями статьи 5 Федерального закона от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (далее – Закон о бюджете на 2018 год) установлено:

- предусмотреть в контракте КОО, необходимо если такой контракт должен подлежать казначейскому сопровождению;

- одним из условий казначейского сопровождения является наличие авансов;

при этом, согласно положениям Постановления № 1705 – если в контракте (договоре) есть КОО то, заказчики не вправе предусматривать авансовые платежи – парадокс, казалось бы.

В совместном письме Минфина РФ № 09-01-08/6881 и Федерального казначейства № 07-04-05/05-1827 от 06.02.2018 года авторы однозначно толкуют положения Закона о бюджете на 2018 год и Постановления № 1705 как прямой запрет на установление авансов в госконтрактах, указанных в части 9 статьи 5 Закона о бюджете на 2018 год. Чем внесли еще большее непонимание в вопрос применения казначейского обеспечения обязательств.

Пояснение представленного выше парадокса поступило в апреле 2018 года. Регуляторы, в своем совместном Письме Минфина России № 09-01-08/24704, Казначейства России № 07-04-05/05-6755 от 13.04.2018 попытались дополнительно разъяснить положения Постановления № 1705. Оказалось, что: «применение казначейского обеспечения обязательств не устанавливает запрет и не ограничивает право получателя средств федерального бюджета предусматривать аванс в договорах (государственных контрактах), условиями которых предусмотрено казначейское сопровождение, а устанавливает форму расчетов с поставщиками (исполнителями) за поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), в том числе на сумму авансовых платежей».

В настоящее время запрет, который содержался в Постановлении № 1705, отсутствует, что в свою очередь не позволяет однозначно определить – правомерно ли предусматривать в контрактах (договорах) условие об авансировании без использования КОО?

 

ЕЩЕ ВОПРОСЫ:

Следующим вопросом, который возникает у человека, столкнувшего с КОО, является: «В каких случаях предусмотрено применение КОО?», и на данном этапе Вас ждет сюрприз…

Согласно положениям части 8 статьи 5 Закона о бюджете на 2020 год, КОО осуществляется в отношении:

1) Субсидий Юр.лицам (за исключением субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, субсидий госкорпорациям, определенным решениями Правительства Российской Федерации), а также авансовых платежей по контрактам (договорам), источником финансирования которых являются указанные субсидии;

Потенциальными получателями субсидий, предусмотренных пунктом 1 части 8 статьи 5 Федерального закона от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» являются следующие юридические лица:

Коммерческие организации:

• Хозяйственное товарищество:

• Полное товарищество;

• Товарищество на вере (коммандитное);

• Хозяйственное общество:

• Публичное акционерное общество;

• Непубличное общество:

• Непубличное акционерное общество;

• Общество с ограниченной ответственностью;

• Производственный кооператив;

• Унитарное предприятие:

• Основанное на праве хозяйственного ведения;

• Основанное на праве оперативного управления (казённое предприятие);

 

 

Некоммерческие организации:

• Общественное объединение в том числе:

• Общественное движение;

• Общественный фонд;

• Общественное учреждение;

• Община коренных малочисленных народов Российской Федерации;

• Торгово-промышленная палата;

• Учреждение, включая органы государственной власти (за исключением бюджетных и автономных);

• Фонд;

• Автономная некоммерческая организация;

• Ассоциация и союз;

• Потребительский кооператив;

• Товарищество собственников жилья;

• Государственная корпорация (за исключением госкорпораций, определенных решениями Правительства РФ);

• Государственная компания.

 

 

Стоит отметить, что согласно положениям пункта 1 Порядка осуществления казначейского обеспечения обязательств, при казначейском сопровождении целевых средств, утвержденного Приказом Минфина России от 13.12.2019 № 232н, на предоставление КОО могут рассчитывать и индивидуальные предприниматели (далее – ИП).

2) Целевых средств, предоставляемых Юр.лицам на основании госконтрактов, определенных правовыми актами федеральных органов государственной власти, Госкорпорации «Роскосмос», Госкорпорации «Росатом», осуществляющих бюджетные полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета (далее – ГРБС), в отношении гоконтрактов, заключаемых ими и подведомственными им получателями средств федерального бюджета, в том числе госконтрактов, предметом которых является строительство (реконструкция) объектов государственной собственности Российской Федерации, включенных в ФАИП на 2020 год, а также контрактов (договоров), заключаемых в рамках их исполнения;

3) Средств, получаемых Юр.лицами в случаях, установленных Правительством РФ.

Вы спросите: «Так в чем же здесь сюрприз?», а я Вам отвечу: «не стоит торопить события».

Из представленных выше положений Закона о бюджете на 2020 год следует, что КОО подлежат все средства, предусмотренные положениями части 8 статьи 5 Закона о бюджете (т.е. в полном объеме).

Вместе с тем, положениями пункта 5 Постановления Правительства РФ от 24.12.2019 № 1803 установлены следующие условия:

«Главные распорядители средств федерального бюджета как получатели средств федерального бюджета и подведомственные им получатели средств федерального бюджета в соответствии с решением соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета вправе предусматривать в заключаемых ими в 2020 году договорах (государственных контрактах) о поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) условие о казначейском обеспечении обязательств в размере суммы, не превышающей сумму авансовых платежей по соответствующим договорам (государственным контрактам), но не более лимитов бюджетных обязательств, доведенных до них в установленном порядке на указанные цели на соответствующий финансовый год».

И вот он сюрприз – Как определить объем средств, которые подлежат КОО? Все средства или только авансы? Также не ясно, для каких целей в пункте 1 части 8 статьи 5 Закона о бюджете на 2020 год отдельно обозначены авансовые средства, если все средства субсидии подлежат КОО, независимо от аванса?

Получить ответ на указанные вопросы мне не удалось.

 

Изучение положений действующего законодательства, устанавливающего порядок осуществления КОО, также не представило возможности однозначно ответить на следующие вопросы:

1) Чьи обязательства обеспечивает КОО? Только госзаказчиков (ГРБС) или также организаций - исполнителей по госконтрактам (соглашениям), а также их контрагентов? Могут ли организации – соисполнители (при наличии в головном госконтракте и договоре между исполнителем госконтракта и соисполнителем, условий о КОО) использовать аккредитивную форму расчетов со своими поставщиками?

Например: может ли субподрядчик, который выступает соисполнителем госконтракта, в своем договоре с контрагентом, открывшим счет в территориальном органе Федерального казначейства, предусмотреть условие о предоставлении КОО? Насколько длинной может быть цепочка участников рынка имеющих возможность использовать аккредитивную форму расчетов?

2) Существует ли необходимость утверждения госзаказчиком (ГРБС) документов, подтверждающих факт поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по контрактам (договорам) заключаемым соисполнителями и их контрагентами в рамках исполнения госконтракта?

Например: В случае, если между госзаказчиком (ГРБС) и подрядчиком заключен контракт на строительство, условиями которого предусмотрено предоставление подрядчику КОО, а подрядчиком заключен договор с субподрядчиком (если такая возможность имеется), условиями которого также предусмотрено предоставление субподрядчику КОО, для санкционирования расходов по КОО, предоставленному субподрядчику, должен ли заказчик утверждать документы, подтверждающие факт поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по договору между подрядчиком и субподрядчиком? После какого момента осуществляется оплата в рамках КОО? После приемки ТРУ подрядчиком по договору с субподрядчиком либо только после их приемки госзаказчиком (ГРБС) по контракту с подрядчиком?

 

Ответы, которые удалось получить в результате консультаций с представителями Федерального казначейства РФ:

1) «Цепочка» участников (исполнитель, соисполнитель и т.д.), которым предоставляется право использовать аккредитивную форму расчетов со своими контрагентами, может быть сколько угодно длиной, при условии, что все участники данной «цепочки» должны будут открывать лицевые счета в ТОФК для учета операций неучастника бюджетного процесса;

2) Для осуществления операций по переведенному КОО, исполнителю (соисполнителю и т.д.) требуется предоставлять в ТОФК документы – основания, подтверждающие факт поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, но отсутствует обязательство утверждать документы – основания заказчиком.

Во всем остальном, представители Федерального казначейства РФ ссылаются на запредельную загруженность и предлагают направить официальный запрос. Мы пробовали, но эти запросы теряются в бесконечном путешествии по необъятным просторам российской бюрократии.

 

ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ

В преимуществах КОО можно выделить снижение дебиторской задолженности федерального бюджета и снижение рисков потери авансовых средств.

Среди недостатков отметим существенный рост финансовых рисков исполнителей (соисполнителей) госконтрактов и их контрагентов. 

КОО лишает возможности предоставления предоплаты. Представим ситуацию, когда субподрядчик заключил договор с генподрядчиком на выполнение строительных работ на сумму 100 миллионов рублей, при этом генподрядчик предоставляет в качестве аванса субподрядчику КОО на сумму 10 миллионов рублей. Допустим, что стоимость товаров (материалов), необходимых субподрядчику для исполнения обязательств по договору с генподрядчиком составляет 60 миллионов рублей. В указанной ситуации, имея на руках КОО на сумму 10 миллионов рублей, недобросовестный субподрядчик может заключить договоры с несколькими поставщиками, на общую сумму, превышающую сумму самого КОО.

Кроме вышеизложенного риска существует порядок изменения и отзыва КОО. Для отзыва КОО достаточно правильно оформленного заявления от заказчика или ГРБС.

По моему мнению КОО, является крайне ненадежным инструментом для взаиморасчетов сторон контракта (договора), поскольку для участников контрактной системы отсутствует какой-либо инструмент проверки сведений о том, сколько Юр.лиц и/или ИП рассчитывают на то КОО, с которым к ним пришел субподрядчик.

 

ИТОГ

Механизм расчетов с применением КОО не только не является безболезненной заменой авансовых платежей, но, по мнению людей, столкнувшихся с ним на практике, является неудобным инструментом взаиморасчетов, в порядке осуществления которого разобраться непросто, и который:

– неизвестно сколько поставщиков рассчитывает получить;

– никак не застрахован от изменения или отзыва.

Напомню, что целями изобретения и внедрения КОО, Правительство РФ считает: улучшение механизмов реализации положений бюджетного законодательства, в том числе, в части повышения эффективности расходов бюджетов всех уровней, а также, сокращение дебиторской задолженности федеральных органов исполнительной власти. Удалось ли достичь Минфину РФ указанных целей? Возможно.

Условия о запрете авансов, а также разработка Порядка осуществления КОО (на замену авансам), таким образом, чтобы в указанном Порядке мало кто смог разобраться, приводит к сложностям в получении авансовых платежей, либо к тому, что заказчик при попытке разобраться в указанном Порядке совсем отказывается от условий об авансировании. Такой подход к разработке документов позволит авторам увидеть реальную статистику по снижению дебиторской задолженности, а также, позволит с гордостью заявлять об эффективности принятых мер на совещаниях Правительства РФ. Но в реальности, отсутствие нормальных авансов, приведет к тому, что исполнять крупные контрактов смогут только крупнейшие участники рынка, которые имеют необходимые резервы.

 

Виталий Краснобаев

Ведущий менеджер ПТО

ООО «Центр подрядных

торгов в строительстве»

 

[1]Проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского сопровождения, казначейского обеспечения обязательств и бюджетного мониторинга» ID проекта 04/13/01-20/00098645.